今年《政府工作报告》明确提出——“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，此后，一系列政策“组合拳”不断释放积极信号。3月11日，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（自然资发〔2025〕45号），明确了专项债用于土地储备的多项细则，指导地方积极落实相关工作。专项债收购存量闲置土地是2025年促进房地产市场止跌回稳的关键举措之一，目前进展如何？

各地公示拟使用专项债收购土地的节奏加快，总金额已超1200亿元

根据中指研究院不完全统计，截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量约850宗，总面积超4000万平方米，总金额达1282亿元。

（截至4月10日，按公示时间划分各地拟使用专项债收购存量闲置土地情况 图源：中指研究院）

从不同月份来看，今年1-2月各地公示地块数量合计319宗，总金额接近550亿元，3月，各地公示节奏明显加快，3月公示地块511宗，较2月增加217宗，总金额约684亿元，环比增长29%。

（截至4月10日，不同地区拟使用专项债收购存量闲置土地的规模 图源：中指研究院）

从不同地区来看，31个省市中有14个省市公示拟使用专项债收购存量土地情况，其中广东省公示拟收储总金额已接近500亿元，位居第一；湖南、福建、四川、广西公示金额均超100亿元。各城市中，惠州拟收储价格127.5亿元，居各城市首位，柳州、天津、广州拟收储价格均超70亿元；一二线城市公示地块合计102宗，拟收储总金额约277亿元，占比21.6%。

中指研究院分析称，目前使用专项债收购存量土地呈现以下几个特点：

一是，公示的地块中住宅用地的宗数占比超过60%，商办用地占比约26%，工业用地占比约7%。

二是，各地块成交时间集中在2020—2024年，宗数占比约80%，特别是2021—2023年地块居多；2012—2017年地块占比合计约14%。

三是，用地单位覆盖地方国企、央企和民企，绝大多数为地方国企。

按时间轴来看，2月19日，北京率先发行土地储备专项债券，额度超百亿元，但土地储备项目普遍为土地一级开发项目，不涉及收购存量闲置土地。

2月28日，广东省发行专项债券覆盖86个项目/307亿元，其中304亿元用于收购存量土地，广东省成为全国首个发行专项债用于收购存量土地的省份，也为截至目前发行金额最大的省份。

3月31日，四川省发行专项债券，其中3.3亿元用于收购成都、宜宾2宗存量土地。

4月8日，湖南省政府2025年第一批专项债券正式发行，其中土地储备专项债券规模达94.15亿元，占全省用于项目建设专项债券资金的41.5%，土地储备发债涉及80个项目覆盖126个地块，全部为存量闲置土地。

截至4月10日，广东、四川、湖南发行的用于收购存量闲置土地的专项债总金额约为402亿元，涉及166个项目。在166个项目中，债券发行期限最短的为3年，涉及1个项目，有80个项目债券发行期限为5年，17个项目为5+2年，68个项目为7年。各城市中，广州发行专项债金额超60亿元，位居各城市首位，二线城市长沙发行26.3亿元、成都发行2.8亿元，一二线城市合计发行89.6亿元，占总发行金额的22.3%。

配套政策或将继续完善，各地发债节奏有望进一步加快

值得注意的是，当前实际发债金额约为公示金额的三分之一，且仅覆盖三个省份，其他省市落实专项债收购存量土地的进展仍有待提速。中指研究院调研显示，地方收购存量土地依然存在多项难点，主要包括用于收购存量土地的专项债额度不清晰、收购价格难确定、被收购主体较为单一等。预计未来打通各项收储堵点，加快收储节奏，将是政策着力点，相关配套政策有望继续完善。

展望未来，中指研究院预计，将有更多地区将参考借鉴已发行专项债省份的做法，出台详细的操作细则或指引。中指研究院建议，未来该工作可以从以下几个方面发力，加快专项债收购存量土地节奏，更好地发挥政策效用，一方面，收购价格以土地出让时的起拍价作为收购价格的重要参考，可以缩短时间、提高效率；另一方面，地方以增量价值为原则进行收购，可以更好地促进市场进入新循环，如聚焦核心城市/区域项目，丰富被收购主体，加大对非地方国资的支持力度，收购2020年以来的存量土地，最大化发挥资金效益等。

此外，去年底，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）。为增强地方自主性及灵活性，该意见提出拟开展专项债项目“自审自发”试点，下放专项债项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。11个“自审自发”试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，河北雄安新区。目前，广东、四川、湖南已经发行用于收购存量闲置土地的专项债，中指研究院预计已经公示地块的福建、浙江、山东等地发债节奏将有所加快。